Уважаемые недропользователи!

Во исполнение пункта 11 Протокола совещания при исполняющем обязанности первого заместителя председателя Правительства Забайкальского края Е.А. Орачевского по проблеме освоения россыпных месторождений золота на лицензионных участках при наличии особо защитных участков леса от 30 мая 2019 года № про-2-19 сообщаю о мерах, предпринимаемых Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае (далее – Уполномоченный) для разрешения проблемы освоения рассыпных месторождений золота на лицензионных участках при наличии особо защитных участков леса.

Проблема освоения рассыпных месторождений золота на лицензионных участках при наличии особо защитных участков леса была озвучена на встрече Временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края А.М.Осипова с предпринимателями Забайкальского края, состоявшейся 22 декабря 2018 года.

По результатам указанной встречи А.М. Осиповым поручено внести предложения о внесении изменений в распоряжение Правительства РФ № 849-р от 27 мая 2013 года «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» (далее – Распоряжение) в части распространения действия Перечня на месторождения полезных ископаемых (за исключением общераспространенных).

С целью подготовки соответствующих предложений обозначенная проблема обсуждалась 21 января 2019 года на заседании Рабочей группы по защите прав предпринимателей, созданной при Уполномоченном, а также на заседании Общественного совета при Уполномоченном, состоявшемся 29 января 2019 года с участием всех заинтересованных сторон,  в том числе  представителей Министерства природных ресурсов Забайкальского края, Министерства экономического развития Забайкальского края, Отдела геологии и лицензирования по Забайкальскому краю Департамента по недропользованию по Центрально-Сибирскому округу, субъектов предпринимательской деятельности и общественных объединений предпринимателей Забайкальского края.

Необходимо отметить, что с целью поиска путей решения проблемы Уполномоченным была запрошена практика других регионов по обозначенной проблеме. Подтвердили наличие аналогичной проблемы Калининградская, Иркутская, Амурская области, Сахалин и другие.

На основании полученной от региональных уполномоченных информации, в результате обсуждения, проблема была проанализирована. Установлено, что проблема гораздо шире, чем было озвучено на указанной выше встрече, для ее разрешения не достаточно только лишь внесения изменений в Распоряжение, необходим комплексный подход с привлечением органов власти федерального, краевого и местного уровня.  

Поэтому 30 апреля 2019 года Уполномоченным инициировано проведение расширенного совещания под председательством  первого заместителя председателя Правительства Забайкальского края Е.А. Орачевского, в котором приняли участие недропользователи – представители  золотодобывающих организаций, столкнувшихся с проблемой освоения рассыпных месторождений золота на лицензионных участках при наличии особо защитных участков леса, представители федеральных и региональных исполнительных органов  в сфере недропользования, контрольно-надзорных органов и Читинской межрайонной природоохранной прокуратуры.

По результатам совещания Уполномоченному поручено создать рабочую группу по рассмотрению проблемы, выработке наиболее оптимальных путей ее разрешения. Указанная рабочая группа была сформирована, проведено 2 заседания. По итогам ее деятельности установлено следующее.

Обозначенная предпринимателями проблема является весьма актуальной для функционирования и развития золотодобывающей отрасли в Забайкальском крае и оказывает существенное влияние на инвестиционный климат в регионе.

Так, Забайкальский край входит в десятку золотодобывающих регионов страны (8 место). На сегодняшний момент золотодобычей занимаются 82 предприятия  При этом объем добычи золота из россыпных месторождений составляет 56 % (13,4 т.) от общего объема золотодобычи в крае (24 т.).

Залежи всех россыпных месторождений золота находятся в долинах рек и ручьев, в связи с чем лицензионные площади многих объектов недропользования попадают в особо защитные участки лесов.

В 2019 году сложилась угроза приостановки или прекращения деятельности некоторых золотодобывающих предприятий, сокращения объемов добычи золота, снижения поступлений налоговых платежей в бюджеты всех уровней, значительного роста безработицы в районах края.

Итак, суть проблемы в следующем: золотодобывающее предприятие покупает у государства на аукционе  лицензию на добычу полезных ископаемых (Роснедра). Стоимость лицензии от нескольких десятков до сотен миллионов руб. В дальнейшем, при заключении  договора аренды земельного участка выясняется, что лицензионные площади располагаются в зонах особо защитных участков лесов (ОЗУЛ), в связи с чем, предприниматель фактически не может пользоваться земельным участком, поскольку лишен возможности разместить на земельном участке объекты, не связаннее с созданием лесной инфраструктуры.

Согласно статье 102 Лесного кодекса Российской Федерации к ОЗУЛ относятся берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов, оврагов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 849-р утвержден Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, предусматривающий возможность размещения объектов для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых в защитных лесах, относящихся к категории защитных полос лесов, расположенных вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, лесов, расположенных в водоохранных зонах, пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, и в нерестоохранных полосах лесов, за исключением особо защитных участков лесов.

В результате складывается ситуация, при которой недропользователь, уже имея лицензию на пользование недрами, заключает договор аренды лесного участка, но не может разместить объекты, не связанные с созданием лесной инфраструктуры для геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых (карьеры, отвалы, промплощадки и другие). Исключить ОЗУЛ также не может. При этом несет расходы на покупку лицензии, аренду земли и т.д.

Кроме того, что  предприниматель лишен возможности осваивать месторождение, он не выполняет принятые на себя обязательства по сдаче золота государству. За это у него наступает ответственность вплоть до досрочного отзыва лицензии на добычу золота (в большинстве случаев проблема касается освоения рассыпных месторождений золота, которые, как правило, находятся в долинах и вдоль берегов  рек, ручьев).

К урегулированию проблемы в разное время подключались губернаторы Забайкальского края. Направлялись обращения в Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Министерство рекомендовало обозначенную проблему решать путем перевода земель лесного фонда в земли иных категорий или изменением границ защитных лесов. Такое же предложение содержится и в ответе Министерства на обращение Союза старателей России.

Не смотря на неоднократные обращения в адрес указанного министерства,  на сегодняшний день проблема остается нерешенной, поскольку перевод земель лесного фонда в земли иных категорий в настоящее время весьма затруднителен, а порою невозможен.

Большинство золотодобывающих предприятий склоняются к мнению, что в данном случае барьером для освоения месторождений являются следующие обстоятельства:

• в аукционной документации при проведении аукциона на приобретение соответствующей лицензии наличие на лицензионном участке ОЗУ не указывается в разделе об обременениях участка. Предприниматель, приобретая лицензию, лишен информации о возможных обременениях в этой части; 
• неактуальные сведения об ОЗУ, содержащиеся в таксационных описаниях (например, к ОЗУ отнесены участки, на которых уже на протяжении десятилетий разрабатываются месторождения, на их месте уже давно нет никакой растительности, только отвалы разработок), отдельные участки лесного фонда необоснованно отнесены к ОЗУ (например, кустарники, нерестоохранные полосы и др.);
• противоречие распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 849-р «Об утверждении перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» норме части 2.1. статьи 107 Лесного кодекса РФ (распоряжение запрещает разработку месторождений на особо защитных участках леса, а Лесной кодекс допускает). Уполномоченные органы (в рассматриваемом случае – Министерство природных ресурсов Забайкальского края) применяют норму Распоряжения;
• отсутствие административного регламента по заключению договоров аренды лесных участков для целей недропользования.

По мнению представителей органов власти и бизнеса, необходимыми действиями по обозначенному вопросу является:  

• проведение экономической оценки влияния золотодобывающей отрасли на социально-экономическое состояние Забайкальского края и возможных последствий для Забайкальского края в условиях сохранения существующих ограничений;
• закрепление на федеральном уровне необходимости внесения ОЗУ в раздел об обременениях в конкурсной документации при проведении конкурса на приобретение лицензии на освоение месторождений (например, пункт 53 и др. административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов РФ от 22 декабря 2017 года № 698, в статье 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»);
• внесение изменений в таксационные описания лесов и исключение из них неактуальных сведений об ОЗУ по результатам лесоустроительных работ (выделение Рослесхозом необходимых средств для исполнения решения Центрального районного суда г. Читы Забайкальского края от 25 октября 2012 года по делу № 2- 5898-12);
• внесение изменений в Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденный распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 849-р, в части исключения слов «за исключением особо защитных участков лесов»;
• рассмотрение возможности исправления ошибок, содержащихся в государственном лесном реестре, в рамках норм пунктов 4.2.1.- 4.2.4  Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение, утвержденного Приказом Минприроды России от 11 ноября 2013 года № 496 (ред. от 15 января 2019 года) «Об утверждении Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение»;
• разработка и утверждение административного регламента исполнения государственной услуги по заключению договора аренды лесным участком для целей недропользования;
• создание Совета недропользователей при Министерстве природных ресурсов Забайкальского края с целью рассмотрения системных проблемных вопросов недропользования в Забайкальском крае;
• создание межведомственной рабочей группы с целью рассмотрения проблем конкретного предпринимателя, в состав которой включить: представителей предпринимательского сообщества, Министерство природных ресурсов Забайкальского края, Рослесхоз, Роснедра, Росприроднадзор, природоохранную прокуратуру, органы местного самоуправления и других заинтересованных лиц;
• обращение субъектов предпринимательской деятельности в Конституционный Суд Российской Федерации по обозначенной проблеме, поскольку, не смотря на нормы статьи 107 Лесного кодекса Российской Федерации, не содержащей запрета на размещение некапитальных объектов в ОЗУЛ, судебная практика считает, что распоряжение Правительства Российской Федерации  27 мая 2013 года № 849-р «Об утверждении перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» запрещает размещение на ОЗУЛ каких-либо объектов  (капитальных и некапитальных), необходимых для разработки месторождений. Указанное мнение высказано также и Верховным Судом Российской Федерации в определении от 17 августа 2018 года № 302-КГ18-11993.

Обозначенный комплекс мер рассмотрен на совещании 30 мая 2019 года, где нашел поддержку первого заместителя Губернатора Забайкальского края. По результатам указанного совещания подготовлен перечень поручений Министерству природных ресурсов Забайкальского края, Министерству экономического развития Забайкальского края, Корпорации развития Забайкальского края, Уполномоченному, направленный на разрешение проблемы. В том числе поручено:

1. Создать межведомственную рабочую группу (совет) по вопросам недропользования с целью рассмотрения как системных вопросов, возникающих в сфере недропользования, так и проблем конкретных предпринимателей, возникающих в процессе осуществления недропользования; 
2. Подготовить информацию о состоянии золотодобывающей отрасли в регионе.
3. Подготовить в электронном виде актуальную информацию об особо защитных участках леса на территории Забайкальского края с указанием их вида, описания, места расположения, координат и разместить   на официальном сайте Министерства природных ресурсов Забайкальского края.
4. Направить в уполномоченный орган аргументированную заявку о выделении финансирования на проведение лесоустроительных работ в лесничествах края.
5. В наиболее проблемных с точки зрения освоения россыпных месторождений золота лесничествах лесоустроительные работы  провести в первоочередном порядке.
6. Разработать и утвердить в установленном порядке административный регламент исполнения государственной услуги по заключению договора аренды лесного участка для целей недропользования.
7. Подготовить и внести на рассмотрение уполномоченных федеральных органов государственной власти предложения по изменению Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», распоряжения Правительства Российской Федерации  27 мая 2013 года № 849-р «Об утверждении перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов», а также административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов РФ от 22 декабря 2017 года № 698.

Указанные предложения дважды обсуждались с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые с рабочими визитами посещали Забайкальский край. По результатам обсуждения соответствующая информация передана для анализа и проработки в верхнюю палату парламента.

В настоящее время Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Забайкальском крае направлен запрос региональным уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъекты Российской Федерации, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, и других регионов о предоставлении информации о наличии (отсутствии) указанной проблемы в этих регионах и о возможных вариантах ее разрешения.